در سال‌های اخیر، سیاست‌هایی چون " خصوصی‌سازی " و " سرمایه‌گذاری خارجی " به فراوانی از طرف برخی مدیران و متخصصان حوزه‌های توسعه صنعتی کشور مطرح شده است. اما تجربه برخی کشورهای مطرح در زمینه اصلاحات صنعتی و اقتصادی، بیانگر آن است که بحث " سیاست صنعتی " پیچیده‌تر از این نسخه‌های تک‌خطی است. نوشتار حاضر بخشی از نظرات دکتر رضوی، عضو هیأت علمی دانشکده مدیریت دانشگاه تهران است که در گزارشی تحت عنوان " تبیین ضرورت اتخاذ سیاست صنعتی - تکنولوژی در اقتصاد ایران " منعکس شده است. در این نوشتار، تجربه برزیل و چین بررسی شده است که حاوی نکات جالبی است:
مقدمه
در کشور ما طی سالیان گذشته، سرمایه‌گذاری‌های قابل توجهی برای توسعه صنعتی صورت گرفته است. ولی مقایسه کشور ما با کشورهایی چون کره و مالزی حکایت از ناکامی ما در افزایش سهم ارزش‌افزوده بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی و نیز ناتوانی در جذب تعداد زیادی از متقاضیان جویای کار در بخش صنعت دارد. این در حالیست که، این کشورها فرآیند توسعه خود را تقریباً به طور همزمان با کشور ما آغاز کرده‌اند. از سوی دیگر، از نقطه‌نظر حضور در بازارهای جهانی مربوط به کالاها و خدمات مبتنی بر تکنولوژی برتر نیز کشور ما هیچ سهمی در این بازارها ندارد. حتی بازار داخلی کشور نیز، که از حمایت‌های دولت برخوردار است، عمدتاً بر اساس تکنولوژی‌های منسوخ شکل گرفته است.
سیر تاریخی دیدگاه‌های توسعه صنعت و اقتصاد
طی دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، دو دیدگاه متفاوت در مورد نحوه متحول‌كردن اقتصاد و صنعت در محافل اقتصادی و سیاست‌گذاری كشورهای مختلف، به‌ویژه در كشورهای در حال صنعتی‌شدن و آژانس‌های بین‌المللی، مطرح بوده است:
• یكی دیدگاهی كه بر تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی تأكید می‌کند و
• دیدگاهی كه اتخاذ سیاست صنعتی - تكنولوژیك و هماهنگ نمودن آن با سیاستهای اقتصاد كلان را توصیه می‌کند.
دیدگاه اول در دهه ۱۹۸۰ بسیار مطرح و فراگیر بود؛ ولی طی دهه ۱۹۹۰ به تدریج از نفس افتاد و علیرغم برخی دستاوردهای مثبت آن دیگر چندان حرفی برای گفتن ندارد. اما دیدگاه دوم، محور توسعه صنعتی در اکثر کشورهای تازه صنعتی‌شده محسوب می‌شود و به‌تدریج از اهمیت زیادی، حتی برای کشورهای توسعه‌یافته، برخوردار می‌شود.
مفهوم سیاست صنعتی
از دیدگاه نظریه‌پردازان كلیدی این حوزه، " سیاست صنعتی - تکنولوژیک " ، با بسیاری از ابزارهای سیاست‌گذاری مالی و پولی، كه قابل كپی‌برداری از یک کشور به کشور دیگر هستند، متفاوت است. در این زمینه، هیرویا اونو، مهمترین نظریه‌پرداز سیاست صنعتی در ژاپن می‌گوید:
" سیاست صنعتی رابطه روشنی را بین اهداف و ابزار حصول آنها مشخص نمی‌كند. نظریه‌پردازی، مضمون و اشكال سیاست صنعتی در هر مورد متفاوت است. اتخاذ سیاست صنعتی در یک کشور به مرحله توسعه اقتصاد آن، شرایط طبیعی و تاریخی آن، روابط بین‌المللی حاكم و موقعیت سیاسی و اقتصادی آن كشور بستگی دارد. به همین دلیل، از یك کشور به کشور دیگر و از یك دوره به دوره دیگر، ممکن است تفاوت‌های زیادی در سیاست صنعتی وجود داشته باشد. "
برای درک مفهوم سیاست صنعتی باید توجه داشت که سیاست صنعتی حمایت از صنایع ناكارآمد نیست؛ ایجاد موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای درازمدت برای پشتیبانی از صنایع غیررقابتی نیست؛ ملی كردن صنایع نیست؛ افزایش سهم دولت در سرمایه‌گذاری و مالكیت صنعتی نیست.
بطور خلاصه، سیاست صنعتی عبارت است از: مجموعه چشم‌اندازها، سیاست‌ها و اقدامات هماهنگ، هدفمند و مبتنی بر برنامه‌ریزی بلندمدت بخش دولتی در جهت ایجاد توانایی‌های نوین یا معرفی تحولات لازم برای تغییر ساختار فعالیت‌های موجود صنعتی یك کشور.
اقدمات دولت در چارچوب سیاست صنعتی عبارتند از: چشم‌اندازسازی از طریق هدف‌گیری گزینشی و اولویت‌بندی صنایع، سازمان‌دهی بهینه رقابت بین بنگاه‌های فعال در یك رشته صنعتی، اتخاذ سیاستهای بازرگانی مناسب برای حمایت از صنایع منتخب و بنگاه‌های فعال در آن صنایع (البته به صورت زمان‌بندی‌شده و فقط در قبال دستیابی بنگاه‌ها به برخی شاخص‌های عملكردی توافق شده) و ایجاد محیط باثبات اقتصاد كلان از طریق اتخاذ سیاستهای پولی، مالی، ارزی و تجاری مناسب. به این معنی، سیاست صنعتی به هیچ‌وجه به معنی دخالت‌های بدون برنامه دولت در فعالیت‌های صنعتی نیست ؛ دخالت‌هایی كه به جای برنامه‌ریزی سنجیده و مؤثر، بر مدیریت بحران‌ها در كوتاه‌مدت تمركز دارد و در واقع، به جای ارائه چشم‌انداز و شیوه‌های رسیدن به آن، فقط در صدد جلوگیری از زیان‌های ناشی از بحران‌ها است.
تفاوت سیاست صنعتی با سیاستهای توسعه و سیاستهای اقتصاد کلان
سیاست صنعتی با سیاستهای توسعه و همچنین سیاستهای اقتصاد كلان تفاوت‌هایی دارد؛ سیاستهای توسعه عمدتاً به مسائلی از قبیل درجه رشد و نحوه توزیع رشد یا درآمد در تمامی بخش‌های اقتصادی، مناطق مختلف و گروه‌های متفاوت اجتماعی می‌پردازد. این سیاست‌ها تمركز خاصی روی بخش صنعت و نیازهای یك برنامه صنعتی ندارند . از سوی دیگر، محورهای مركزی در سیاستهای اقتصاد كلان، سیاستهای مالی و پولی هستند. در این زمینه، ژاپنی‌ها چندین دهه قبل در مفاهیم اقتصاد كلان غربی تجدید نظر اساسی كردند و سیاست صنعتی را به عنوان پایه سوم اقتصاد كلان در كنار دو پایه دیگر، یعنی سیاستهای مالی و سیاستهای پولی، مطرح نمودند. امروزه، در آسیای جنوب شرقی، یك پایگاه نظری قوی برای طراحی، اتخاذ و اِعمال سیاست صنعتی وجود دارد. چنین دیدگاهی درك‌های سنتی از اقتصاد كلان و توسعه را متحول كرده است.
در مقایسه با اكثر كشورهای در حال توسعه، برزیل سابقه طولانی‌تری در زمینه توسعه صنعتی دارد. این كشور، علیرغم مشكلات عمیق اجتماعی، نظیر توزیع بسیار ناعادلانه درآمد و وجود تبعیض‌نژادی، دست‌آوردهای چشمگیری در زمینه توسعه صنعتی و تكنولوژیك داشته است. کشور برزیل، علاوه بر صدور انواع كالاهای سرمایه‌ای، مهندسی و با تكنولوژی برتر به کشورهای آمریكای جنوبی، در برخی رشته‌ها همچون صنعت هواپیماسازی، صنایع نساجی، چرم و صنایع غذایی و برای مدتی در صنایع نظامی، توان رقابتی بالایی در بازارهای بین‌المللی داشته است.
سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
تا قبل از جنگ جهانی دوم، عمده فعالیت‌های اقتصادی و صادراتی برزیل بر تولید، پردازش و صادرات محصولات كشاورزی، مخصوصاً قهوه و كائوچو بنا شده بود. در حالی که، قبل از آن (یعنی بعد از جنگ جهانی اول)، شركت‌های چندملیتی، نظیر فورد و جنرال‌موتورز، به برزیل آمده بودند.
در دهه ۱۹۳۰، برزیل فرآیند توسعه صنعتی خود را بر اساس سیاست جایگزینی واردات آغاز نمود. انتخاب سیاست جایگزینی واردات، در آن زمان، یك انتخاب آگاهانه نبود؛ بلكه، وقوع پاره‌ای رویدادها در صحنه اقتصاد بین‌المللی، جایگزینی واردات را بر این كشور تحمیل کرد. از جمله این رویدادها، می‌توان به از بین رفتن بازار لاستیك برزیل در اواخر قرن نوزدهم و سقوط بازار قهوه و سایر كالاهای صادراتی طی بحران بزرگ دهه ۱۹۳۰ اشاره کرد. در طی دو سال، در بحران موسوم به سقوط بزرگ، رابطه مبادله ارزی این كشور ۶/۴۶ درصد سقوط كرد.
جایگزینی واردات در این كشور در دو مرحله صورت گرفت؛ مرحله اول جایگزینی واردات در دوره ۱۹۳۰ تا ۱۹۹۵ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً كالاهای مصرفی اساسی تولید می‌شد و صنایع نساجی، غذایی، سیمان، آهن و فولاد، كاغذ، مواد شیمیایی و ماشین‌آلات مورد توجه و حمایت قرار گرفتند.
مرحله دوم جایگزینی واردات در دوره ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۸ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً از صنایع فولاد، خودروسازی، ماشین‌آلات الكتریكی و الكترونیكی، صنایع پالایش نفت و پتروشیمی و صنایع داروسازی حمایت شد. خصوصیت ویژه این دوره این بود که، علاوه بر بنگاه‌های خصوصی ملی، بنگاه‌های دولتی و شركت‌های چندملیتی نیز حضور چشمگیر در فعالیت‌های اقتصادی و صنعتی داشتند.
از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
سیاست جایگزینی واردات تا سال ۱۹۶۲ موفقیت‌آمیز بود؛ بطوریكه در دوره ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۱ اقتصاد این كشور سالانه بطور متوسط ۹/۱۰ درصد رشد کرد. اما با آغاز دهه ۱۹۶۰، تداوم رشد شتابان بخش صنعت بر اساس سیاست جایگزینی واردات به دلایل متعدد ممکن نبود. یکی از مهمترین این دلایل به عدم كفایت تقاضای مؤثر داخلی به دلیل توزیع بسیار نابرابر درآمدها مربوط می‌شد. در این دهه، كه به تعبیر نظریه‌پردازان برزیلی، دهة از نفس‌افتادگی رویكرد جایگزینی واردات است، رشد اقتصادی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای كاهش یافت. به‌طوریكه در دوره ۱۹۶۲ تا ۱۹۶۸، متوسط سالانه رشد اقتصادی حدود ۵/۳ درصد بود. كاهش رشد اقتصادی و بروز تنش‌های اجتماعی از یك طرف و دخالت دولت آمریكا از طرف دیگر، زمینه تشكیل حكومت نظامی را در این کشور فراهم کرد.
سیاست توسعه صادرات در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
به دنبال تشكیل اولین دولت نظامی در برزیل، سیاست توسعه صادرات كالاهای صنعتی، علاوه بر جایگزینی واردات، در راستای حل معضلات اقتصادی مبتلا‌به كشور، در دستور كار قرار گرفت. در نتیجه چنین سیاستی، صادرات محصولات كارخانه‌ای به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای افزایش یافت و سهم این صادرات از كل صادرات، از رقم ۲ درصد در سال ۱۹۶۰ به رقم ۲۷ درصد در سال ۱۹۷۵ و ۴۵ درصد در سال ۱۹۷۸رسید.
طی دهه ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۸، بر پایه استقراض خارجی، حمایت از صنایع داخلی، سرمایه‌گذاری‌های وسیع در كالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای (به‌خصوص مواد و شیمیایی) و توجه به صادرات، " معجزه برزیل " صورت گرفت. در این دوره، متوسط سالانه رشد اقتصادی برزیل ۹ درصد بود. پایه اجتماعی و سیاسی چنین سیاستی، اتحاد سه‌گانه‌ای بود كه بین سرمایه خارجی، بخش خصوصی داخلی و بخش دولتی شكل گرفت.
در این دوره، بخش صنعت نیز به‌طور چشمگیری توسعه یافت؛ به‌طوریكه، در دهه ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، متوسط نرخ رشد سالانه تولیدات كارخانه‌ای برزیل حدود ۹ درصد بود؛ این بهترین عملكرد صنعت برزیل از آغاز دهه ۱۹۷۰ تاكنون است.
این روند رشد صنعتی، همانگونه كه بیان گردید، بر پایه استقراض خارجی و انجام سرمایه‌گذاری‌های وسیع حاصل شده بود. چنین روندی تنها در صورتی می‌توانست تداوم یابد كه صنعت برزیل قادر باشد با افزایش بهره‌وری و ارتقای رقابت‌پذیری در مجموعه‌ای از كالاهای صادراتی، زمینه‌های لازم را برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی فراهم آورد.
علیرغم قدم‌های اساسی كه برای رشد بهره‌وری و افزایش رقابت‌پذیری كالاهای صنعتی برداشته شد، متوسط رشد بهره‌وری طی دهه ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، از رقم ۵/۲ درصد در سال فراتر نرفت. بدین ترتیب، به دلیل عدم توانایی برزیل در بازپرداخت بدهی‌های خارجی، بدهی‌های خارجی این كشور سریعاً افزایش یافت؛ بطوریكه از رقم ۵۰ میلیارد دلار در اواخر دهه ۱۹۷۰ به رقم ۱۰۰ میلیارد دلار در سال ۱۹۸۷ رسید. نتیجه آنكه، علیرغم دستاوردهای مثبت در زمینه توسعه صنعتی و ایجاد توانایی‌های تكنولوژیك، بار دیگر سیاست توسعه صنعتی این كشور با بحران مواجه گردید.
نقش دولت در فرآیند توسعه صنعتی برزیل
شروع جنگ جهانی دوم را شاید بتوان نقطه عطفی در توسعه صنعتی برزیل به شمار آورد؛ از یك طرف، رهبران این كشور موفق شدند از این موقعیت نوظهور استفاده كرده و در ازای حمایت از دولت‌های متفق، امتیازات قابل توجهی از آمریكا بگیرند. به عنوان مثال، اعتبارات مالی ایجاد اولین كارخانة ذوب آهن و شركت معدنی بهره‌برداری از سنگ آهن را آمریكا تأمین کرد. از طرف دیگر، حضور افسران برزیلی در جبهه‌های اروپایی جنگ جهانی دوم و مشاهده تغییرات تكنولوژیكی چشمگیری كه در صنایع نظامی كشورهای پیشرفته اتفاق افتاده بود، تأثیرات عمیقی بر تفكرات و تمایلات این افسران بر جای گذاشت. به‌طوریكه، پس از بازگشت این افسران به کشور، بحث‌های ریشه‌ای فراوانی در زمینه تجدید ساختار اجتماعی - اقتصادی كشور مطرح شد. وجود این تفكرات و نهادهای شكل‌دهنده و ارائه‌كننده آنها، نقش مهمی را در دخالت ژنرال‌ها در سیاست برزیل در اواسط دهه ۱۹۶۰ ایفا نمود.
طی دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، نهادهای مذكور دو چشم‌انداز را برای توسعه برزیل در دستور کار قرار دادند؛ اولین چشم‌انداز بر اهمیت برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری گسترده بخش دولتی و بكارگیری توانایی‌های بخش خصوصی داخلی و خارجی در فرآیند توسعه صنعتی اعتقاد داشت. چشم‌انداز دیگر، در کنار تاکید بر برنامه‌ریزی دولت، بر محوریت سرمایه خارجی جهت ارتقای صنعت و ایجاد تحرك اساسی در آن تأكید می‌ورزید. همانطوركه قبلاً بیان گردید، ابتدا دیدگاه اول بكار گرفته شد، ولی با از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات، كم‌كم دیدگاه دوم غالب گردید.
متعاقب غلبه دیدگاه دوم در فرآیند توسعه صنعتی برزیل، " معجزه برزیل " اتفاق افتاد. تحولاتی كه در دوره دولت‌های نظامی اتفاق افتاد، بر سه محور تكیه داشتند: اول، دخالت مستقیم دولت در زمینه‌های برنامه‌ریزی، تأمین منابع، سرمایه‌گذاری در بعضی زمینه‌ها و ایجاد زیربناها. دوم، تكیه بر استقراض خارجی برای پوشاندن كسری تراز بازرگانی و بعضاً كسری بودجه. سوم، ارتقای موقعیت بین‌المللی برزیل، که محور اصلی آن كامل كردن زنجیره مجموعه‌های صنعتی و ایجاد قابلیت‌های تكنولوژیك بومی در صنایع استراتژیك بود.
در سایه چنین اقداماتی، توانایی‌های صنعتی و تكنولوژیك برزیل در صنایعی همچون هواپیماسازی، صنایع نظامی، مخابرات، خودروسازی، صنایع واسطه‌ای و ماشین‌سازی ارتقا یافت. علیرغم این دستاوردها، عملكرد عمومی صنایع برزیل طی دهه ۱۹۸۰ منفی بوده است و این روند در سال‌های اول دهه ۱۹۹۰ نیز تداوم داشته است.
در همین دوره، دولت برزیل سیاست " بازار رزرو شده " را برای صنایع مخابرات و كامپیوتر در پیش گرفت؛ ائتلافی از بخش‌های فنی ارتش و جامعه دانشگاهی این سیاست را پیشنهاد کرده بود. این سیاست، كه مباحث فراوانی را در میان نظریه‌پردازان و برنامه‌ریزان توسعه صنعتی كشورهای مختلف برانگیخت، به عنوان نمونه‌ای از ورود نسبتاً موفق یك كشور در حال صنعتی‌شدن به عرصه تكنولوژی‌های برتر ارزیابی می‌شود.
علیرغم دستیابی به توانمندی‌های مذكور، برزیل هزینه‌های سنگینی را نیز در فرآیند توسعه صنعتی متحمل شد. یكی از این هزینه‌ها تورم افسارگسیخته بود. در دهه ۱۹۸۰، نرخ تورم در برزیل در محدوده ۱۰۰ تا ۲۷۰ درصد قرار داشت. هزینه دومی كه پیش از این نیز بدان اشاره شد، انباشت بدهی‌های خارجی بود كه اقتصاد این كشور را با بحران جدی مواجه ساخت.
Gereffi, Gary, 1989, (Manufacturing Miracles), Princeton U. press
Sichaan & Jiangsu, 1998 (The Bigger< The Better ) , Far Eastern Economic Review
صباغیان ، علی ، ۱۳۷۸ ، (الزامات عضویت چین در سازمان تجارت جهانی ) ، روزنامه همشهری ۲۶/۸/۷۸
تهیه کننده : عبدالحمید شوری
موضوعات مرتبط: مدیریتیاقتصادیسیاسی
